2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）。
《决定》第一次确定了统一的司法鉴定管理体制，赋予了司法行政部门管理司法鉴定工作的法定职能。作为司法鉴定管理的主体，面对诉讼活动中涉及的诸多鉴定类别以及承担这些类别鉴定的鉴定机构及其鉴定人员，司法行政部门如何才能行之有效的履行管理职能，应该管什么、怎么管，怎样才能管得住、管得好，这是我们当前乃至今后一个时期内应当着力研究并解决的课题。结合我省工作的实践，对此问题做一些探讨，希望能对实际工作有所裨益。
一、“双重管理”模式设计的客观依据
众所周知，司法鉴定的基本性质是科学性与法律性的统一。依据《决定》的要求，司法行政部门对司法鉴定的管理必须是一种以登记管理为核心的全行业、全方位、全过程、运态化的管理。之所以称之为全行业，是因为只要是符合《决定》第一条规定的鉴定活动都属于司法鉴定管理的范畴。换言之，即诉讼活动涉及的鉴定，其鉴定机构及鉴定人均应纳入司法行政部门的统一管理，有所区别的只是有些鉴定类别法律已经明确规定，还有一些鉴定类别属司法部与两高商定的范围。所说全方位，是要求司法行政部门切实负起对鉴定机构、鉴定人执业过程中的监督管理之责。所说全过程，是要求司法行政部门严格依法办事，健全管理机制与制度，对鉴定机构、鉴定人的执业活动实行监督管理，积极推进司法鉴定管理工作的科学化、规范化、法制化。所说动态化，就是对那些发生了《决定》确定的违法行为的，要依法给予处罚。
在司法鉴定具体实践中，则体现出鲜明的双重性：一是司法鉴定活动的双重性。司法鉴定活动既是一种科学实证活动，同时也是依法参与诉讼的活动。二是司法鉴定机构的双重性。除一少部分专门的司法鉴定机构外，大批社会行业鉴定机构，既是本行业的鉴定机构，经过依法申请登记后又是司法鉴定机构。三是司法鉴定人身份的双重性。除有少量专职的司法鉴定人，多数则为经过批准的兼职的司法鉴定人。这些兼职司法鉴定人，既是本行业的专业技术人员，同时，需要从事司法鉴定业务时又是具有司法鉴定人执业资格的司法鉴定人。四是调整司法鉴定活动的规范也具有双重性，既包括法律规范，又包括行政规范，技术规范。五是权力配置的双重性。既涉及司法权，又涉及行政权。六是司法鉴定制度的双重性。司法鉴定制度既涉及司法制度，如司法鉴定的实施制度，司法鉴定结论的举证、质证、认证和采信制度。又涉及司法行政管理制度，如鉴定人的职业资格的准入和监督、管理。鉴定机构的设立、授权和资质管理。司法鉴定人的教育培训，司法鉴定技术标准规范的制度，司法鉴定活动的监督评估等。
正是司法鉴定实际工作中这些诸多的双重性需要我们的管理模式必须与之相适应。这就要求司法鉴定的许可登记只能是在取得行业资质基础上的“二次准入”。管理模式的思考和设定，只有从这个实际出发，建立科学合理的双重管理结构，实现间接管理与直接管理的有机统一，才能优化司法鉴定管理资源的配置，推进登记主管机关与业务主管部门的最佳功能整合。
二、双重管理模式的基本内涵及其职责界定
所谓“双重管理”是指由登记管理机关（即司法行政部门）与业务主管部门对司法鉴定实施共同监管、双重负责的管理模式。
这种模式的基本内涵是依据《决定》的规定，统一建制，分工负责，衔接有序，功能整合。通过双重管理，实现法律规范、行政规范、技术规范的协调一致，直接管理与间接管理的有机组合。
实施双重管理模式，重点应把握好四个要点：一要确定分工协作的管理制度。司法行政部门作为司法鉴定的主管部门，面对的是纷繁复杂的种种专门性问题及技术鉴定机构，要对其进行人、财、物及技术指导等全方位的直接管理是不可为的。司法行政部门对鉴定机构、司法鉴定人的管理，只能是宏观的、间接的管理。这种管理应该包括三个方面内容：即鉴定机构及其人员的准入；从事司法鉴定活动的指导与监督；通过制定统一的活动准则、技术标准、操作规范，建立规范有序的鉴定工作秩序。业务主管部门对有隶属关系的机构除人、财、物的直接管理外，还有行业资质确定及业务工作的指导等职责。就司法鉴定管理而言，司法行政部门必须和业务主管部门协调配合、密切合作、共同监管，才能够避免司法行政部门面对一个庞大的鉴定系统而出现管而不及、管而不能的情况。只有通过登记管理机关与业务主管部门的共同协调管理，才能保证司法行政部门和业务主管部门及时了解掌握鉴定机构及其人员在业内的执业情况以及从事司法鉴定活动的情况，发现工作中存在的问题并及时纠正，实现有序有效的监管。
二要科学界定司法行政机关与业务主管部门的职责。明确各自管理的内容与责任。这不仅是建立科学的司法鉴定管理体制的题中应有之义，而且是保障司法鉴定事业健康发展的内在要求。明确司法行政部门和业务主管部门各自管什么，怎么管，才能保证各自在职责范围内履职尽责。
一是司法行政部门在“双重管理”中的职责。主要应界定为三个环节。即：“准入、监管、疏浚”。具体应该包括以下几个方面：（1）制定司法鉴定工作的发展规划及鉴定规范；（2）司法鉴定机构及司法鉴定人核准登记；（3）编制和公告司法鉴定机构及司法鉴定人名册；（4）指导司法鉴定协会的工作；（5）指导司法鉴定机构及司法鉴定人依法开展司法鉴定工作；（6）依法对违法实施司法鉴定的机构及人员进行调查和处罚。
二是业务主管部门在“双重管理”中的职责，也应界定为三个环节。即：推荐、监管、规范。
鉴定机构的业务主管部门不仅对所属鉴定机构行使人、财、物等管理权，而且还对其有业务指导、日常监管的职能，能够全面掌握人员执业、机构资质、从业业绩等方面的情况，其管理具有具体性、直接性、基础性的特征。业务主管部门在“双重管理”工作中的职责应该包括以下几个方面：（1）推荐司法鉴定机构，对其进行申请从事司法鉴定活动的预审工作，出具推荐审查意见；（2）会同司法行政部门制定管理工作的规范性文件，并组织实施；（3）负责对本行业司法鉴定机构和司法鉴定人的行政管理，对其遵守法律、法规和国家政策以及本行业鉴定操作规范情况的监督；（4）向司法行政部门通报本行业司法鉴定机构和司法鉴定人执业以及违法、违规情况，提出中止或者取消其从事司法鉴定活动资格的建议；（5）协助司法行政部门调查处罚本行业司法鉴定机构和司法鉴定人的违法违规行为，直至追究行政处罚责任。
三要分步有序的推进“双重管理”实务。“双重管理”模式的具体设计与操作，我们认为可以分为三步走：第一步要建章立制。可由司法部或省、自治区、直辖市司法厅（局）就相关行业与业务主管部门协商沟通，确定共同监管的制度规范。明确具体的管理方式、内容、职责。第二步是狠抓落实。司法行政部门和业务主管部门通过定期例会，实行情况通报等多种方式落实双方共同制定的各种规范性文件及组织实施，履行各自的监管职责。保证管理工作做到不缺位、不错位、不越位。第三步是完善提高。司法行政部门和业务主管部门应当及时总结管理的经验，把那些行之有效的成功经验及时上升为指导全局的规范性文件，使“双重管理”模式不断得到完善，充实与提高。
四要科学设定“双重管理”纵向层次架构。目前，司法鉴定机构不仅设在设区的市，一些机构已经设在县（市），按照属地管理的原则和行政管理的规则，我们认为“双重管理”层次应当分为四级，即国家、省、设区的市、县四级架构。管理的内容应各有侧重。司法部及业务主管的各部委重在共同行使司法鉴定的宏观管理职能，即制定司法鉴定管理的总体规划与目标，并组织实施；省级司法行政部门和业务主管部门重在按司法部和有关各部委关于司法鉴定管理工作的要求组织好落实；市州和县（市）的司法行政部门和业务主管部门主要是负责具体的监管工作。总体来说，国家级的管理是宏观的、间接的，省、市、县的管理是微观的、具体的。
这种四级架构的设计既能强化基层司法行政部门的职能，又有利于各级司法行政部门职能作用的发挥，保证司法鉴定管理工作的落实。
三、建立协调配合工作机制，找准结合点，把“双重管理”落到实处
界定职责是实行“双重管理”的前提，协调配合则是关键。只有找准两者的结合点，做到密切配合、互相补充，形成合力，才能把“双重管理”落到实处，见到实效。我们认为“双重管理”的结合点应该体现在以下几个方面：第一，市场准入的协调配合。司法行政部门是司法鉴定的主管部门，负责行业机构及其人员的准入，但是由于这些机构行政隶属关系均不归属于司法行政部门，司法行政部门难以掌握机构资质、人员素质、从业优劣等方面的情况，这就需要业务主管部门把好准入的推荐关，也就是由业务主管部门根据本行业机构、人员情况，将业内资质高的机构和政治业务素质比较好的人员推荐给司法行政部门，以保证鉴定机构和鉴定人员的质量。第二，监督管理的协调配合。监督管理方面的密切配合是落实“双重管理”的关键环节。准入是一个相对静态的管理，而进入司法鉴定行业后对鉴定机构和鉴定人员从业状况的监管则是一种长期的动态管理。在这方面应着重抓好两个环节的配合：第一是制定规范，为鉴定机构和鉴定人提供执业的准则。主要应包括鉴定管理规范、鉴定程序规范、技术标准规范、操作规范、执业行为规范、职业道德规范、执业纪律规范等。由于司法鉴定是利用行业的专门知识与法律规范为司法工作服务，这就要求司法鉴定的规范既要体现行业的特征，又必须符合诉讼活动对鉴定工作的要求。司法鉴定规范的这种双重性，决定了制定司法鉴定规范离不开业务主管部门的配合与支持。业务主管部门应当根据司法鉴定工作的需要，为司法行政部门制定司法鉴定规范，提供行业技术标准、行业操作规范、行业要求等等，使司法行政部门能够在此基础上，根据诉讼活动的要求制定出科学的符合实际的司法鉴定规范，使其更具针对性和可操作性。二是建立稳定、规范的司法鉴定工作秩序。由于鉴定机构处于不同的行业，每个行业又有若干机构及人员，因此，建立稳定、规范的司法鉴定工作秩序同样离不开业务主管部门的配合。这种配合既包括制定秩序的配合，也包括维护秩序的配合。司法行政部门和业务主管部门应该按照双方形成共识的制度规范来监督管理鉴定机构和鉴定人，使其在制度规范的框架下依法从事司法鉴定活动，共同履行监督的职责。司法行政部门和业务主管部门要通过定期召开例会、情况通报、走访等形式沟通情况、交流信息，使双方及时了解掌握鉴定机构在本行业的从业情况以及从事司法鉴定的情况，为动态管理提供第一手资料，进而共同确定日常监管的政策与规则，建立行之有效的激励机制、惩处机制和优胜劣汰机制，推进司法鉴定工作的健康发展。第三，疏浚出口的协调配合。鉴定机构和鉴定人获得司法行政部门颁发的许可证和执业证后，应在司法行政部门核准的范围内从事司法鉴定活动。由于这些机构与司法行政部门没有隶属关系，所以司法行政部门对其从事司法鉴定活动的情况，尤其是违法违纪的情况不能及时了解和掌握。而业务主管部门对此了解的渠道更为直接，掌握的情况更为具体，因此，对鉴定机构、鉴定人违法违纪情况的调查、处罚更需要业务主管部门的配合与支持，这样才能保证司法行政部门更加准确地掌握情况，依法行使处罚权，及时解决鉴定队伍中存在的问题，保证“出口”的畅通。
四、我省实行“双重管理”的体会
几年来，我省的“双重管理”工作不断得到完善提高。实践证明，这种管理模式是符合实际，行之有效的。我们有这样几点体会比较深：
一是科学设定管理模式，建立有效的管理机制，是做好司法鉴定管理工作的关键。2002年以来，我们从实际出发，探索建立了“双重管理”模式，合理地划分了管理权限，有效地调动了各行业主管部门的积极性，形成了分工合作、衔接有序的管理格局，解决了司法行政部门管理力量不足与管理任务繁重的矛盾，防止了管理失控、管理缺位问题的发生。
二是业务主管部门的支持与配合，是实施有效管理的基石。2002年以来，我们先后与省卫生厅、省建设厅、省注协等十多家业务主管部门密切配合。业务主管部门都能将业内最优秀的人才推荐给我们做司法鉴定候选人，从而保证了鉴定队伍具备较高的素质。在日常监管中我们与业务主管部门一道，建立了情况通报制度、年度例会制度、协调制度，定期召开联席会议制度，形成了有效的管理合力。
今年8月，我们根据《决定》关于法院不再设置鉴定机构的要求，与省卫生厅共同研究解决了法院鉴定机构撤销后，法医鉴定工作如何衔接等问题，并就在医院设置鉴定机构达成共识并联合下发了文件，实现了新旧司法鉴定体制转换期间司法鉴定工作的衔接和体制改革的平稳过渡。
三是多方规范，共同监管，是做好司法鉴定管理工作的保障。几年来，我们在科学界定司法行政部门与业务主管部门管理职责的基础上，司法行政部门内部建立了责权明确的管理机制，与行业主管部门共同指导司法鉴定机构建立了自我约束的自律机制。按照“双重管理”确定的职责，行业主管部门依据行业准则，积极协助司法行政部门实施了监督管理。
来源：中国司法鉴定